1 案件基本情况
2012 年8 月，山东省济南市馆驿街小区住户戴某向济南市高新区人民法院提起行政诉讼，以其门外设置的室内消火栓影响通行为由，要求撤销济南市消防支队( 以下简称支队) 对建设单位济南市旧城投资公司作出的建设工程竣工验收消防备案意见。此案经区、市两级法院审理，最终维持了支队的消防备案意见，驳回了原告的诉讼请求。
该案是2009 年《中华人民共和国消防法》( 以下简称《消防法》) 颁布实施以来，山东省首起关于建设工程竣工验收消防备案的诉讼案件，在审理过程中，区、市两级法院对建设工程竣工验收消防备案及抽查的含义及可诉性存在不同的意见，案件历经了四次开庭审理，作为典型案例被最高人民法院《中国行政审判案例》收录，产生了一定的社会影响[1]。该案的争议焦点是公安机关消防机构作出的建设工程竣工验收消防备案抽查意见是否属于具体行政行为，住户戴某对该行为不服，提起行政诉讼，是否属于行政诉讼的受案范围，也就是行为是否可诉。确定行政行为可诉的关键是判断具体行政行为，这应当从行为主体、行为性质和法律后果等方面进行分析。
2 竣工验收消防备案及抽查的行为主体
我国行政法法学认为，具体行政行为的主体必须是国家行政机关或法律法规授权的组织，享有国家行政职权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任。
《消防法》第四条规定: 国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。第十三条规定: 按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案: 其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。由此可见，公安机关消防机构是经《消防法》授权的组织，负责对消防工作实施监督管理，建设单位在建设工程竣工验收消防备案后，消防机构应当进行抽查，竣工验收消防备案及抽查的行为主体是各级消防机构。
3 竣工验收消防备案及抽查的行为性质
我国行政法学认为，行政主体在行使行政职权就是具体行政行为，行政职权是各行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能，具体行政行为分为十类，分别是行政征收、行政征用、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政处罚、行政确认、行政许可、行政强制措施和行政监督检查等。根据《消防法》的规定，消防验收备案抽查是由备案和抽查两个行为组成的。
3. 1 消防备案的性质
消防备案是建设单位向消防机构报告工程竣工验收情况，向其登记备案，以便于消防机构检查和监督的行为。根据《建设工程消防监督管理规定》( 公安部第119 号令) ，对于其它建设工程，建设单位应当在办理工程竣工验收合格之日起七日内向消防机构进行消防备案，备案时应提供相关备案材料。
根据全国人大常委会法工委的解释，消防备案不属于行政许可，因为消防备案的主体是建设单位，其只要按照法定要求向消防机构进行备案，就履行了备案义务，不影响投入使用。笔者认为，备案行为是消防机构对建设工程实施消防监督管理的行为，建设单位提交建设工程竣工验收消防备案申报表、工程竣工验收报告、消防产品质量合格证明文件、消防设施检测合格证明文件等材料，消防机构应对其申报材料进行形式审查，出具备案凭证。由此可见，竣工验收消防备案行为虽然不是行政许可，但符合行政职权的特征，具有行政确认的性质，是具体行政行为。
3. 2 消防抽查的性质
消防抽查是消防机构在建设单位申报验收备案的基础上，按照要求进行抽查的行为。消防机构在已经备案的竣工验收工程中，随机确定检查对象，并依据消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。
根据全国人大常委会法工委的解释，消防抽查同样不是行政许可，因为它是在建设工程竣工验收合格后实施的行为，不影响投入使用。笔者认为，消防抽查行为是消防机构对建设工程实施消防监督检查的一种形式，是对建设单位遵守国家工程消防技术标准情况进行核查、监督的行为，根据GA 836 – 2009《建设工程消防验收评定规则》，竣工验收消防抽查应按照资料审查、现场抽样检查及功能测试、综合评定的程序进行，内容包括对建筑防( 灭) 火设施等外观质量进行现场抽样查看; 通过专业仪器设备对涉及距离、宽度、长度、面积、厚度等可测量的指标进行现场抽样测量; 对消防设施的功能进行现场测试; 对消防产品进行现场抽样判定; 对其它涉及消防安全的项目进行抽查、测试等。由此竣工验收消防抽查行为符合行政职权的特征，属于行政监督检查行为，也是具体行政行为。
4 竣工验收消防备案及抽查的法律后果
具体行政行为的法律后果主要看行政相对人的权利义务关系是否受到行政行为的约束，对行政相对人的权利义务是否产生实际影响等。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定: 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
4. 1 消防备案的后果
建设单位向消防机构申请建设工程验收备案后，会产生两种情况: 一是未被确定为抽查对象，消防备案程序结束; 二是被确定为抽查对象，进入抽查程序。如果是第一种情况，竣工验收消防备案未约束行政相对人建设单位的任何权利义务，只对其申报材料进行了形式审查，出具备案凭证，未对建设单位的权利义务产生任何影响，不在行政诉讼法列举的八项可诉具体行政行为范围内，属于最高人民法院司法解释里应当排除行政诉讼的行为，因而，未进入抽查程序的消防备案行为不应属于人民法院行政诉讼的受案范围，是不可诉的。
4. 2 消防抽查的后果
进入抽查程序后，消防机构综合评定建设工程竣工验收消防抽查情况，一是合格，二是不合格。对抽查不合格的，消防机构应当书面通知建设单位，责令停止使用。无论作出合格还是不合格的消防抽查结论，抽查行为作为行政监督检查行为，均对建设单位的权利义务产生了影响，对其具有行政约束力。消防机构作出抽查合格结论，就是在事实上确认了建设工程消防方面合格，作为行政相对人的建设单位也受到该行为的约束; 消防机构作出抽查不合格结论，同时责令建设工程停止使用，对建设单位具有行政强制力，建设单位必须执行，如不停止使用，消防机构将根据《消防法》的规定给予行政处罚。因而，竣工验收消防抽查行为属于可能侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，是可诉的。
在戴某诉讼案中，馆驿街小区建设单位济南市旧城投资公司向支队提交了竣工验收消防备案申请，被确定为抽查对象，支队按法定程序和内容对小区进行了抽查，作出了消防备案抽查结论。戴某认为其门外设置的室内消火栓影响通行，这与消防备案抽查结论有关，作为小区住户，认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提起诉讼，因而，法院受理了戴某的诉讼并对消防备案抽查行为进行了司法审查。
5 结束语
综上所述，笔者认为，建设工程竣工验收消防备案及抽查行为不是行政许可，消防备案属于行政确认行为，消防抽查属于行政监督检查行为，均是具体的行政行为。未进入抽查程序的竣工验收消防备案行为不对当事人的权利义务产生实际影响，因而是不可诉的; 竣工验收消防抽查对当事人的权利义务产生实际影响，因而是可诉的。公安机关消防机构作为竣工验收消防备案抽查的行政主体，应认真履行法定职责，严格执法程序，自觉接受人民法院的司法审查。