一、环境行政管理体制的含义
对于环境行政管理 , 目前尚无统一定义,一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段, 对人类损害或影响环境的活动加以干预, 以协调发展与环境的关系, 从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。而体制 的含义, 《现代汉语词典》解释为:
1.关于国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、工作部署的制度。
2.艺术作品的体裁格局。 至于环境行政管理体制, 学界至今尚无公认的定义, 笔者认为, 其内涵主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式, 它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构, 还包括规范权力合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度, 大致可以分为三个部分:
(1)组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分, 其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三个部分。环境行政机关是指按照宪法和组织法的规定设立的, 以行使环境行政权, 对国家的环境事务进行管理的机关。根据所辖区域范围的不同, 环境行政机关可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关, 在我国主要是指国务院、国务院环保总局、各级地方人民政府和环保局。授权的环境行政机构, 指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权, 而由有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。
(2)权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工, 水平分工, 还是交叉分工?具体可分为四个方面的内容:一是环保行政权力在中央和地方之间的配置;二是环保行政权力在同级政府之间的配置, 如省与省之间的配置;三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置, 例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置;四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工, 如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。
二、我国环境管理体制的弊端
机构设置的结构不合理, 环保行政职权分工不科学横向分散, 多头管理, 行政权异化,难以形成多部门执法合力
管理机构之间权限不清, 责任不明
依行政合法原则, 要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定,其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而,环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的, 尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详, 使得行政自由裁量空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑, 对于法律规定不是很明确的地方, 不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权, 而对于不利的事物则主张没有管辖权, 当缺乏上级权威部门进行协调的时候, 执法部门之间往往出现相互扯皮抢篮球、互相推诿踢足球 的现象, 严重影响法律的执行。好, 然而到底怎样统一?
统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求? 分管部门不履行职责时统管部门可以怎么处置? 此类问题不一而足, 而法律几乎都没有做出明确的规定。
三、以地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力 为原则, 改革现行环境管理体制
1.建立独立的财政体制
要改革现行的体制, 最根本的办法是把地方政府从目前的准企业 状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府, 通过完善的制度设计来规制政府的行为, 刨掉地方保护主义的土壤, 并严厉打击政府的寻租现象。因此, 我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制, 把目前分灶吃饭、自主创收 的财政体制, 转变成先集中、后返还 、收支两条线 的体制。仿照分税体制改革的成功经验, 调整中央和地方的环保财政收入和支出关系,使中央和省级政府间的环保财政分配关系相对规范化, 形成较为合理的纵向财力收入和分配机制。
同时, 考虑横向的环保财政的分配关系, 建构科学的横向财政调节机制, 调节地区间经济发展的不平等,实现环保公共服务的均衡与协调。譬如, 排污费与其他环境税费一部分统一上缴国库, 一部分上缴省级财政, 即采用先收后放, 收支两条线 的体制形式。由各省级政府统一拨款, 国务院开展宏观调控进行补充与协调, 解决环境基础设施和环境管理机构仪器、装备、办公经费、劳务、津贴、福利等问题。加强财政监督, 启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制, 规制政府的环境行政行为。当然, 这些措施还只是一些粗浅的想法, 不一定正确, 尚待验证和完善;另外, 财政体制改革的力度很大, 为了维持稳定大计, 在全国范围内应有针对性和渐进性的进行。
2.提高环保行政部门的地位, 改横向的管理体制
为垂直的管制体制考察国外的管理体制, 可以看出许多国家的环保部门在该国有很高的行政地位。譬如澳大利亚、巴西、保加利亚、加拿大、丹麦、日本、韩国、新西兰、挪威、俄罗斯、瑞典、泰国等国家的环境或资源部长都是其政府或内阁主要成员, 在政府或内阁中具有举足轻重的地位。譬如, 日本为有效控制公害, 1970年7月成立了由首相直接领导的公害防治总部;韩国于1990年1月将环境保护主管部门升格为环境部。另外, 法国于1971 年、瑞典于1986年、保加利亚于1990年均成立了环境部这样一个部级性单位。
结语
环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定, 因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响;社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用;改革、发展与稳定的关系;国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素, 要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。
总之, 由于原有体制的巨大惯性, 以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程, 绝不能一蹴而就, 我们必须循序渐进, 进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广, 方能成功。