一、搞四个现代化不讲工作效率不行
邓小平历来十分重视行政效率问题, 特别是进入新时期以后, 他根据改革开放和社会主义现代化建设的要求, 以及我国行政效率低下的状况, 不仅反复强调搞四个现代化不讲工作效率不行 , 要求上下都要讲究工作效率, 而且深刻地揭示了提高行政效率的重要性和紧迫性。
(一)行政效率是政府管理的生命线。行政效率标志着政府为经济社会发展和人民群众服务的能力, 是衡量政府工作状况的综合指标, 是政府管理的生命线。只有高效率的行政管理, 才能够使管理者有效地管理国家和社会的公共事务, 最大限度地实现各项职能, 促进人民生活质量的提高, 得到人民的信任和支持。
因此, 各国政府都把提高行政效率作为政府管理的基本目标。邓小平从党和国家盛衰兴亡的战略高度, 不仅严肃批评了党和国家的组织机构臃肿重叠、职责不清, 许多人员不称职、不负责, 工作缺乏精力、知识和效率的状况, 而且强调精简机构这场革命不搞, 让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路, 不只是四个现代化没有希望, 甚至于要涉及到亡党亡国的问题, 可能要亡党亡国。如果不进行这场革命我们怎么能得到人民的谅解, 我们自己又怎样能安心?
(二)提高效率是社会主义现代化建设对政府管理的迫切要求。当今世界, 科学技术特别是高新技术加速发展并广泛应用于社会生活的各个领域, 引起了社会生活方式全方位的变化, 使整个社会生活更加快节奏化。在国内, 我们正在加速推进社会主义现代化建设。这是一场根本改变我国经济和技术落后面貌, 进一步巩固和发展社会主义制度的伟大革命。
无论是世界性的社会节奏快速化, 还是社会主义现代化建设, 都使人们的效率观念越来越强, 并对我们的政府管理提出了新的挑战。如果我们跟不上时代的步伐, 不讲效率, 办事拖拉,互相扯皮, 错失机遇, 就必然会阻碍改革开放, 拖经济发展的后腿, 影响社会主义现代化建设的进程。正如邓小平所说:现在的世界, 人类进步一日千里, 科学技术方面更是这样, 落后一年, 赶都难赶上。所以必须解决效率问题。领导层有活力, 克服了官僚主义, 提高了效率, 调动了基层和人民的积极性, 四个现代化才真正有希望。
二、行政效率低下的表现及其成因
1978年12月, 针对我国传统体制下行政效率低下的弊端, 邓小平认为行政效率低下不仅与广泛严重存在的官僚主义有关, 而且还有高度集权的政治体制特别是行政制度、行政法规和行政组织不健全等方面的原因。
(一)高度集权的政治体制难以合理配置行政权力。我国由于长期实行计划管理的高度集权政治体制, 权力过分集中于中央和各级党委。我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事, 这些事只要有一定的规章, 放在下面, 放在企业、事业、社会单位, 让他们真正按民主集中制自行处理, 本来可以很好办, 但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来, 就很难办。
这种高度集权的政治体制, 必然难以清晰、合理地配置行政权力结构, 容易产生官僚主义, 导致机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率的现象, 而且由于横向职权关系不清, 难以使政府各部门形成一个既各负其责、各司其职, 又互相协作、协调运转的有机整体。不仅如此, 高度集权的政治体制加上片面强调党的一元化领导, 还造成了党政不分、政企不分的状况。邓小平指出:效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关, 但更主要的是涉及党政不分, 在很多事情上党代替了政府工作, 党和政府很多机构重复。[ 7] 同时, 由于政企不分,政府包揽了企业经营管理的具体事务, 却放松了政府自身应当承担的诸如建设市场环境、加强宏观调控、提供公共产品等职责, 而企业则躺在政府怀抱里, 放松了面向市场进行经营决策、科学管理等自身应有的职责, 这就不可避免地导致了政府管理和企业经营的低效率。
(二)行政法规不健全, 行政管理缺乏法规约束。邓小平认为, 我们过去之所以官僚主义严重, 行政效率低下, 除了高度集权的政治体制这个总病根外, 行政法规不健全也是一个重要原因。由于长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制度、考核制度、监督制度等, 致使各地的企业事业单位中, 党和国家的各级机关中, 一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责,实际上等于无人负责。一项工作布置之后, 落实了没有, 无人过问, 结果好坏, 谁也不管 , 并且, 因为是非功过不清, 赏罚不明, 干和不干一个样, 甚至干得好的反而受打击, 什么事不干的, 四平八稳的, 却成了不倒翁。
在这种情况下, 人们就不愿意去动脑筋了。所有这些, 必然导致机构臃肿, 部门林立, 层次繁多, 人员规模庞大, 副职多, 闲职多, 人浮于事, 只好成天忙于请示报告, 批转文件, 无所事事。而所有这些, 又必然促成官僚主义的进一步发展, 使工作效率更加低下。
三、提高行政效率的根本途径
在于改革邓小平从我国行政管理的实际出发, 明确提出要从改革入手, 清除和克服影响行政效率的种种因素和现象, 以提高行政效率。
(一)改革行政管理体制。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要提高行政效率, 首先必须改革行政管理体制乃至整个政治体制,解决行政权力配置和党政关系、政企关系问题, 为提高行政效率提供体制上的保障。第一, 下放权力, 扩大地方和基层的自主权。下放权力首先要从中央开始, 以解决中央与地方的关系问题。实行中央与地方适当分权,划清职责, 减少管理层次, 做到该由中央管的事情中央管, 该由地方管的事情地方管。同时, 地方各级政府也都有一个权力下放问题。第二, 理顺党政关系, 实行党政分开。党的领导主要是政治、思想和组织领导。因此, 政治体制改革的内容, 首先是党政要分开, 解决党如何善于领导的问题。这是关键, 要放在第一位 。
各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作, 尽可能地交给政府、业务部门承担, 党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外, 要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作, 做人的工作, 做群众工作。第三, 转变政府职能, 实行政企分开。企业改革, 主要是解决搞活国有大中型企业的问题, 就是用多种形式把所有权和经营权分开, 以调动企业积极性 。要按照政企分开的原则, 把政府直接管理企业的职能转移出去, 把完善经济法律手段、加强宏观调控、保持经济总量平衡、抑制通货膨胀、优化经济结构等现代政府的职能强化起来, 使政府对企业由直接管理为主转为间接管理为主, 切实扩大事业单位、厂矿企业和社会中介组织的自主权, 使其成为面向市场、自主经营、自负盈亏、有竞争力的市场主体, 千方百计地发挥主动创造精神。
(二)建立健全行政法律和制度。鉴于长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制, 导致行政效率低下的状况, 邓小平强调必须通过改革加强法制建设, 健全和完善行政法律和制度体系, 做到依法行政, 照章办事。第一, 加强行政法制建设。首先, 必须加强行政立法, 做到有法可依。在邓小平行政立法思想的指导下, 我国改革开放以来制定了不少行政法律法规, 使我国的行政管理实现了有法可依, 为依法行政奠定了基础。其次, 确立法律权威, 在法律面前人人平等。
任何人都不得以任何借口阻挠和妨碍法律的实施。同样, 依法行政要求行政机关在行政管理中必须依法行使职权,必须在宪法和法律范围内活动。再次, 行政执法要严。依法行政要求行政机关在行政管理工作中必须严格依法行使职权, 对一切无纪律、无政府、违反法律的现象,都必须不枉不纵, 更不能徇私枉法。