[内容提要] 城市管理需要运用经济手段,但这不等于应当以经营方式管理城市。城市经营极有可能导致政府职能“越位”,城市建设规模失控,耕地资源枯竭,地方保护主义盛行和加重企业税费负担,最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。
【论文关键词】 城市;管理;经营;风险 近年来,不少地方流行城市经营,领导们大谈城市经营的经验,专家们也在阐发城市经营的意义,大有以城市经营取代城市公共管理之势。城市管理的某些方面运用市场机制是必要的。
在依法行政的前提下,运用经济手段管理城市,可以有效开发和利用城市公共资源,实现城市管理的良性循环。但是,如把城市公共管理等同于城市经营,以Urban Marketing取代Urban Governance,就会否定城市公共管理固有的基本属性,由此产生众多风险,影响城市经济和社会健康、持续发展。
本文丰要揭示城市经营与这些风险的内在联系,说明这些风险可能产生的危害,谨慎对待城市经营,规避这些风险。 在我国目前的体制格局下,以经营模式管理城市,容易产生以下五项风险。
一、政府管理职能“越位”风险 众所周知,城市经营的主体只能是政府,政府是否应当执行经营职能,我国经济体制改革的实践对此已有明确答案。传统计划经济体制下,政府集公有资产所有者和经营者为一体,否定企业经营自主权,否定市场机制的作用,使经济活动失去应有的活力和动力。
改革开放以来,经济体制的转变过程,实质是企业经营自主权的确立过程和政府职能的转变过程。即政府把经营权还给企业,自己主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
事实证明这是现代市场经济发展的正确方向。 城市经营虽然在经营对象和内容上与企业经营有所区别,但既然是经营,就都是以营利为目的的市场行为。
体制转变尚未完成,政府又要回到经营者的位置,究竟是旧体制的惯性,还是新体制的创新,值得研究。笔者认为,城市经营在性质上属于政府的“越位”行为,不宜提倡,理由如下。
首先,政府执掌着行政管辖权,同时其产权相对模糊,一旦从事经营活动,因不具备企业具有的那种激励和约束机制,道德风险和机会成本都相对较高。许多假公济私和以权谋私的事实均可证明:政府操办经营业务,不仅资源利用效率普遍较低,而且极易产生腐败,损害政府形象。
其次,政府是市场经济秩序的监管者,监管者自己从事经营活动,等于裁判员兼运动员,合二者为一,这是对市场公平竞争原则的否定。可见,政府的性质和地位决定着它不宜从事经营活动。
这是提高微观运作效率的需要,也是规范政府行为,维护政府形象的需要。 政府的“越位”行为之所以必须及时得到制止,另一个原因在于政府能力的有限性。
政府在经营领域大显身手,必然引发城市公共管理的“缺位”:在费时、费钱而又无直接经济收益的公共管理领域,虽然百姓急需但将难见政府管理和服务的踪影。按理这些事情是政府份内该管的,但长期得不到解决,表现为经济调节滞后,市场监管乏力,社会公共服务稀缺。
一些地方政府部门经营理念太强,只管收费不管治理,怕加强治理影响地方税费收入,导致市场秩序混乱和精神文明建设倒退,足以从反面证明城市经营导致政府职能“越位”产生的弊端。 总之,历史和现实都告诉我们,政府部门必须明确自身职能定位。
除特殊需要,政府一般应慎谈经营,要彻底摆脱传统计划经济的羁绊,改无限政府为有限政府,依据市场经济发展要求,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,避免政府职能“越位”和“缺位”并存产生的种种不良后果。
二、城市建设规模失控风险 积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段,为此,资金短缺和建设任务繁重,常常是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束,利用政府信用负债开发,加快城市建设进程。
应当承认,在经营领域完全依靠自身积累扩大规模很难有大的作为,因此,负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是,城市建设以经营方式大举负债,其可行性值得探讨。
因为城市公共建设有其自身的特殊性。 首先,城市建设形成的基础设施属于公共产品,很难以经营方式回收资金。
即使设法回收,周期也很长。其次,政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。
虽然政府财政收入有限,但银行受其控制,考虑到政府的权力和信用,银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围,引发城市建设规模失控,建设债务无法按时归还(不少劳民伤财的“形象工程”就是在城市经营中接连推出的)。
表面上看,是银行经营不善导致不良资产增多,实质是政府主导信贷经营,盲目扩大城市建设规模造成的。据有关报道,“十五”期间江苏省市政公用基础设施投资计划达1750亿元,超过“八五”和“九五”两个五年计划投资总额1100亿元的59%,其中自然需要银行巨额贷款(如中国工商银行江苏省分行负责城市建设贷款200亿元)。
如此急剧膨胀的负债建设是否与盛行城市经营相关,届时是否能顺利还贷,值得研究。 当然,实际承担城市建设债务风险的不仅有银行,还有参与城市建设的诸多企业。
他们垫付资金承担建设项目,一是为了扩大市场占有率,增强企业竞争力;二是认为政府信用强于企业,不会发生赖帐、逃债现象。如果城市建设规模失控,建设企业垫付资金就会被长期套牢。
与此同时,上游的建筑材料供应商也难于收回款项,由此产生债务连锁反应,大批企业可能被拖垮。因此,在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营,这是防止盲目扩大城市建设规模,预防债务危机,降低金融风险的需要,也是保护广大企业和社会公共利益,实现城市持续发展的需要。
三、土地资本和耕地资源枯竭风险 土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家,对企业经营性用地实行有偿使用,是利用市场机制优化土地资源配置,提高土地利用效率的必要措施。
但是以经营模式管理城市,追求近期城市土地收益最大化,将使土地资本和耕地资源面临枯竭危险。 因为土地属于非再生资源,城市土地更是有限。
政府在经营城市中,为实现土地收益最大化,不仅要征收近期土地使用费,而且把土地未来收益也收入囊中。具体表现为在土地租赁、批租和入股三种形式中,政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的基本形式。
通过所谓批租,一次性收取几十年土地使用费(住宅70年、工业50年、商业40年)。这种形式表面上看政府得益颇多,其实流失更多。
道理很简单,因为政府由此丧失了后续半个世纪左右土地增值的收益权。 应当指出,这里的问题不是土地是否需要有偿使用,而是采用何种方式更好。
如果改行土地租赁制,表面上看近期政府土地收益有限,但它能保证政府后续土地收益不断增长。并且,因门槛低,通过土地租赁制可以在较短时间内,对所有经营性土地实行有偿使用。
可见,土地租赁制是全面推行土地有偿使用制度,同时又确保政府长期获取土地收益的有效形式。相反,如继续目前的土地批租方式,一方面大量土地因门槛过高而难以纳入有偿使用轨道,即土地资产继续流失,另一方面未来若干届政府对目前已批租的存量土地将失去收益权。
事实上,现在的政府没有权利把未来政府的收益占为“已有”;现在的市民和企业也不应当承担后代人的土地使用费。可以说,政府经营行为短期化,看重近期得益是目前我国城市土地有偿使用全部问题的症结所在。
当然,城市外延可以向郊区农地扩展;事实上,为实现土地收益最大化,城市经营者已经并将继续把更多耕地转为城市建设用地,结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农地向非农用地转变中,政府既能获得土地改换用途而取得的产业级差收益,还能以批租形式获得几十年地租。
如此双重收益给城市经营带来的好处,使中央政府有关保护耕地的要求在地方往往形同虚设。按理土地行政部门可以利用行政监察职能防止乱占耕地。
可是在城市经营模式下,土地资源行政管理机关同时又是土地经营者,结果当然是尽量满足土地经营需要。只有在几年一次的土地普查或航测后,才会显示耕地减少的实况,但是到那时为时已晚。
可见,城市经营模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制,加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。 解决上述问题不能在土地上兜圈子,而必须对城市经营的战略进行反思,克服由此产生的片面追求土地收益最大化倾向。
与此同时,应建立土地行政监管和土地经营相互分离的体制。政府相关部门主要履行土地资源行政监督职能,土地经营则应由真正独立于政府的若干地产公司承担。
在理顺土地管理与经营关系的基础上,政府应强化土地规划管理,同时广泛推行土地租赁制。只有这样才能有效保护耕地,并使城市土地有偿使用规范化。
四、地方保护主义风险 市场经济的发展要求破除地方封锁和垄断,在统
一、开放、竞争、有序的条件下,实现生产要素和产品的自由流动与优化组合。这是社会利用市场机制优化资源配置的必要条件。
为此,政府作为国家行政管理机关,应当是维护市场经济秩序,确保企业公平竞争的主导力量。但是,在城市经营的模式中,地方政府常常又是区域之间不正当竞争的组织者和支持者,使市场经济演变为“诸侯经济”。
这是由下述两方面因素决定的。 首先,地方利益具有相对独立性,地方经济的发展决定着地方财政收入,从而决定地方政府的支出。
要扩大城市建设规模,改善市民生活,增加地方公共福利,政府必须尽快发展地方经济。按理这无可非议。
问题在于市场有限,并非所有企业都能如愿发展。在地区之间、企业之间差别较大的情况下,后进地区和后进企业在竞争中往往处于劣势地位,但他们在与地方政府的关系上却具有相对优势,在一定程度上甚至是利益共同体。
因此,企业和地方政府联合起来构筑贸易壁垒,保护本地产品,成为企业之间、地区之间竞争的一种主要手段。 其次,城市政府执掌地方各部门管理大权,他们有条件利用种种行政和经济手段实施地方封锁和垄断,或变相的封锁和垄断。
虽然我国的《反不正当竞争法》明文规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动”、“不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场”,但是,受局部利益驱动,地方保护主义仍然相当普遍。有关资料显示,1999年全国工商行政管理机关查处地方非法垄断案件为10件,2000年为56件,2001年增加到137件。
这一方面说明查处此类案件相当困难,所以真正立案的并不多,同时也表明地方保护主义近年来有明显的增大趋势。城市经营实质上是把地方经济作为一个整体来经营,显然为政府实施地方保护主义提供了理论依据,增大了市场秩序治理的难度。
我国地域辽阔,地区之间发展差别大,但这不能成为实施地方保护主义的理由。因为这种保护实质上是阻碍竞争,保护落后。
当今市场一体化和经济全球化趋势不可阻挡,唯有主动适应这一潮流,才能加快地区现代化步伐。为此,地方政府必须转换发展思路,淡化甚至取消政府经营类活动,强化环境观念,切实搞好城市公共建设、公共管理、公共服务,主要通过净化和优化市场环境、社会环境和生态环境,推动地区经济和社会全面、持续发展。
五、加重企业税费负担风险 政府经营城市在形式上拓宽了生财之道,增加了地方财政收入。其实,这是政府利用行政手段和市场化名义,对国民收入做有利于政府的再分配。
因为在城市经营中,政府主要依靠对资源的行政垄断而获利,政府工作本身并不创造价值,广大企业才是财富的真正创造者。企业为了使用政府控制的资源,不得不支付相关费用。
这些费用对政府来说是增加的收入,对广大企业而言是增加的成本。如此,在产品价格不变甚至有所下降的情况下,企业的经济效益可想而知。
由此推理,不难发现近几年政府财政收入高速增长,与此同时广大企业经济效益却并不理想,这多少与城巾经营相关。尽管政府在经营城市中各种收费都有一定依据,但国民收入再分配理论告诉我们,城市经营水平越高,企业税费负担就越重。
国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》明确指出:“规范市场经济秩序,首先要规范政府行为。”政府行为不规范的一项主要表现,就是以评比、服务、审批和控制等名义向企业收费。
城市经营实质上是把政府公共管理商业化、市场化,说到底是要增加政府的收入,这是广大企业最担忧的。因为企业依法纳税,已尽了应尽的社会义务。
政府相关开支应由财政负担,不能以经营名义再向企业收费。原则上讲,政府拥有的是所辖地区的行政管理权,而无经营权。
那些依托政府从事经营的大量中介机构,实质是政府垄断的以经营为名而进行收费的工具。因此,慎谈城市经营是规范政府行为的需要,同时也是减轻企业负担,保护企业合法权益的需要。
综上所述,城市管理需要利用经济手段,但以经营方式管理城市并不妥当。城市管理必须准确定位,要防止以城市经营为名,把城市管理引入重物质轻精神、重眼前轻长远、重局部轻整体的误区。
如果把城市经营作为城市管理的基本模式,结果将是政府职能“越位”,城建规模失控,土地资本和耕地资源枯竭,地方保护主义盛行,企业负担加重。这并非杞人忧天,一些地方政府经营城市的“积极性”很高,但投资环境很差,已从实践角度验证了上述判断。
参考文献 1踪家峰,郝寿义,黄南.城市治理分析.河北学刊,2001
(6) 2顾朝林,发展中国家城市管治研究及其对我国的启发;城市规划,2001
(9) 3陈振光等,西方城市管治:概念与模式.城市规划,2000
(5) 4北京市城市管理赴美考察团,美国是如何管理城市的.城市问题,2002
(1) 5国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定,工商行政管理,2001
(10) 6斯蒂格利茨.政府在市场经济中的角色,中国物资出版社,1998  
发表评论