十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》( 以下简称《依法治国决定》) ，指出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。习大大总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中也指出: 宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。从近些年的司法实践看，宪法也确实逐渐步入寻常百姓家，诸多涉及宪法权利的案件，不论其自身是否属于真正的宪法诉讼或违宪审查案件，它们都被人们赋予更多的意义，承载着人们对激活宪法条款的强烈企盼，并激发起全社会对宪法基本权利的关注。让宪法成为像其他法律一样的法而不是政治纲领和宣言，让宪法活起来并真正得以实施，已成为中国宪法学者的使命，也在一定程度上成为中国社会公众的共同心愿。
一、宪法实施的内涵与模式
宪法实施，是指宪法的规范条款以及蕴含于规范内的价值精神在社会生活和政治实践中真正得以操作落实，从纸面的静态条款转化为空间中的动态现实。从宪法教科书的学理解释中，大体可以认为宪法实施包括宪法的遵守、执行和适用等。通俗地说，宪法实施就是宪法在实际生活中适用，真实地发挥作用。从法治的宏大背景下审视中国的宪法实施制度，我们绕不开哈耶克所提出的经典命题: 法治是一种自生自发秩序( spontaneousorder ) ，体现的是进化论理性主义[1]。如果宪法不是被社会内在地需要，如果宪法迟迟不能成为公民的一种生活方式，那么设计得再先进的条款最终也逃脱不了形同虚设的命运。要想让现实的政治权力服膺于宪法，还有很长的路要走，因此需要我们为了信仰而进行真诚得近乎犯傻的战斗，需要耶林主张的为权利而斗争的精神，无论胜负的结果如何都要毅然决然地与法律虚无主义进行格斗。这种抉择本身就是法律信仰的一种实现方式。在宪法的实施过程中，公众宪法意识的觉醒和参与行宪的努力，比起动辄突破既有宪法框架、轻言修宪的方式，更为接近宪法的真谛; 认真践行既有的宪法制度比破旧立新、修改宪法来得更重要。
从世界各国的情况来看，宪法实施大体上分为四类模式。一是立法机关审查模式，通常认为英国和苏联是采用此种模式的代表; 二是司法机关审查模式，通常认为美国是采用此种模式的代表; 三是设立专门的政治机构负责违宪审查，法国是采用此种模式的代表; 四是设立宪法法院负责违宪审查，德国、意大利、奥地利等国是采用此种模式的代表[2]。在立法机关审查模式中，审查范围包括对法律、行政法规、地方立法等合宪性的审查; 对行政法规、地方法规合法性的审查蕴含于违宪审查的内容之中，但有时立法机关也直接审查行政法规、地方立法是否违宪。在司法机关审查模式中，譬如美国，联邦法院审查州立法是否违宪的案件占了全部司法审查案件的绝大多数。对于宪法法院审查模式，各种法律、法规、法令等在本国境内通行的规范性法律文件，都要受到合宪性审查。对于法国宪法委员会来说，有关违宪审查的内容包括对法律、议院两院规则、国际条约的合宪性审查，行政机关的行政行为是否合法则由行政法院予以审查[3]。大致可以讲，各国的违宪审查都要保护公民的基本人权免受立法机关、行政机关的侵犯，也即违宪审查不但要审查法律是否侵犯人权的违宪性问题，而且要审查行政机关的抽象行为( 行政法规、规章) 及具体行为的违宪性问题，因为行政法规、地方立法往往同时违反了宪法和普通法律。
二、宪法实施的研究进路
从比较宪法学的角度来说，国内外谈论宪法的实施，有一个基本的层面是应当遵守的，即前文所述的美国司法审查、德法宪法法院审查、英国立法性审查等。这也是我国部分宪法学者所理解的实施宪法即适用宪法规范解决宪法争议的活动。此种研究进路在逻辑上是一种比较宪法学的思路，属于经典性的宪法实施研究。在进行国际交流时，大家的话语平台是处于一个层面上的，前提一致、层面一致，合乎宪法实施的初衷与本来面目。但是，如果立足于这种层面界定中国宪法实施的内涵，似乎自一开始就让人觉得无话可说: 全国人大常委会撤销行政法规的案件没有一起。2003 年的孙志刚案提供了最好的行使撤销权的时机，但我国宪法和立法法所确立的违宪审查模式并没有相应地践行，适用宪法规范解决宪法争议的实践在现实生活中也没有出现。由此，出现了一种尴尬: 要么是实践出了问题，而人们也只能慨叹宪法实施令人伤感的状况，继之又充满信心地期待着，寄希望于全国上下能重视宪法制度的重新设计; 要么是我们的研究思路出了问题，这就逼迫人们在认同我国现存政治制度的正当性以及存在宪法实施的前提下寻求新的研究思路。如果否定了现存政治制度及人民代表大会制度正当性，那么所谓的创新只能是西方中心主义理论的赝品，而中国的宪法实施研究也终将蜕变成西方宪政话语的跑马场。
为了拓展中国宪法实施的理论内涵和研究进路，目前学界关于宪法实施主要有如下观点: 第一，通过法律的宪法实施。该观点认为宪法文本中所出现的大量由法律规定、根据法律等术语，正是宪法通过立法和部门法予以实施的体现，而且宪法人权条款所蕴含的价值精神早已渗透到部门法当中，并成为衡量法律合法性的标尺与源头[4]。第二，通过民主商谈的宪法实施。该观点主张通过营造民主商谈的制度平台，糅合以参与、论辩和商谈为特质的共和精神，最终建构起中国宪法实施的具体路径及模式[5]。第三，代议机关至上的宪法实施模式。该观点认为中国宪法实施属于双轨的宪法适用、一元的法规违宪审查、人民作为宪法的最终实施者的制度模式，虽然该模式还不完善，但可以通过改革以强化程序性的建构[6]。第四，通过宪法诉讼的纠纷解决机制，建构符合国情的宪法私法化实施之路。该观点的基本内核是宪法对私法产生了影响，原本私法领域的案件被法院受理，而且宪法条款和宪法精神在私法案件中得以运用，宪法能通过私法化为公民基本权利受侵害提供一种最终最有效的救济手段，宪法私法化是激活中国宪法的一条进路[7]。
上述学者所使用的理论话语与宪法术语，当然还属于宪法实施范畴，但它们展现的理论内涵，已经与过去20 多年来的宪法实施研究成果大有不同。其中有的能够与西方宪法理论形成交叉重叠，如宪法私法化实施路径，更多的则是立足于中国的国情与现实，以建构新的宪法实施理论或对现行的制度重新解读和阐释。这种研究进路至少给学界展示了新的气息，并为中国宪法实施理论走出尴尬困境提供了一种学术话语。
三、中国语境中的宪法实施
宪法实施主要包括对法律、行政法规、地方性法规、规章等规范文件是否违反宪法的审查。换言之，违宪审查主要为立法权力侵犯宪法基本人权的情况提供救济途径。中国宪法的实施图景，就深深蕴藏于人民代表大会制度之中。基于我国宪法文本的规定，人民代表大会制度可以说是中国宪法的核心，或者说是实质意义上的中国宪法。宪法的实施，就是人民代表大会制度的有效运行:全国人大及其常委会分别对非基本法律、行政法规和地方性法规行使违宪审查权，各机构、公民和组织都有违宪审查的动议权; 非基本法律是否违宪问题，由全国人大来审查。
在中国，法律虽区分为由全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的非基本法律，但制宪权和立法权在我国并没有制度化的差别，而且法律和宪法的制定主体没有根本差别，二者在程序和事实上的差别都很小。从制宪原意和宪法措辞来看，基本法律和宪法的效力也没有根本性的差别。换言之，我国违宪审查的对象是非基本法律、行政法规和地方性法规，包括自治条例和单行条例。至于部委规章、地方性规章及其下位的规范性文件，由于是依据法律、行政法规或地方性法规来制定的，其是否违反宪法的问题可以转换成是否违反法律的问题，通过完善行政诉讼制度而由人民法院来审查并裁判; 如果它们看似违反宪法但不违反法律，那它们就可以转化为相关法律是否违反宪法的问题。基本法律实质上无所谓合不合宪法，正如我国学者指出的那样:立法法对法律是否应当受到违宪审查保持缄默。表面上，这是因为立法法作为宪法下的法律无权设立任何不受宪法制约的法律，但更深层次的原因是全国人大及其常委会制定的法律实际上无所谓合不合宪法。[8]如果我们运用制宪权的理论，也会得出相同的结论。现行宪法实际上是全国人大重新制定的，基本法律也是由全国人大制定的，由同一机关认定自己制定的法律与自己制定的宪法相抵触，这几乎是一种不可能的事，没有现实操作性。所以，中国的宪法实施制度从一开始就不包括对法律的违宪审查。
我国现行宪法具有高度的科学性和实效性，但其巩固和发展既有成果的确认性功能和政策宣示性功能，直接弱化了宪法的规范性效力，使得某些条款难以甚至不可能实施; 而作为宪法实施核心的公民权利条款，则又显得过于笼统，缺乏完善的实施保障机制，一些亟待保障的权利尚未纳入宪法之中。为了完善和启动我国的宪法实施监督制度，学者们提出了各种各样的建设性思路和技术性方案，但这些建言献策既没有引起社会大众的兴趣和参与，也没有引起制度层面的回应和互动，以至于宪法实施成为一道横亘于理想与社会现实之间难以逾越的山梁。我们也不能过于沉湎于进化论的魅力而忽视渐进改良的局限，在尊重既有秩序和追求现有制度真正实施的基础上，还应当积极促进作为历史催化剂的立宪时刻的到来。
《依法治国决定》指出: 坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。在这部光辉的法治文献中，对宪法实施制度作出了全新的概念界定和理论提炼。笔者认为，中国的宪法实施制度至少包括五个方面的内容。第一，宪法监督制度。由全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都必须自觉地落实宪法的规范精神，维护宪法尊严，保证宪法实施，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。第二，宪法解释制度。《依法治国决定》中提到了健全宪法解释程序机制，这是一个全新的提法，此前的法律文件中还没有正式出现过该提法。根据我国宪法第67 条第1 款第1 项之规定，全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权; 虽然我国宪法并没有明确地提到全国人民代表大会是否行使解释宪法的职权，但从全国人大和全国人大常委会的隶属关系来看，后者是前者的常设机构，并且要对前者负责和汇报工作，前者根据宪法第62 条的规定，还行使修改宪法的职权。一般来说，只有当宪法条款的弹性空间已经被解释穷尽时，才会启动宪法修改的程序，在全国人大正式修改宪法之前，必然存在着对宪法解释的判断和认定问题。因此，我国的全国人民代表大会享有宪法解释的权力，应当是不证自明的，或者说是隐含在宪法修改当中的。第三，备案审查制度。《依法治国决定》明确提出: 把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。该制度实际上进一步阐明了违宪审查和违法审查的重要性，对于一般规范性文件的审查，既要看到其违法性，还要看到其违宪性; 我国有的地方政府部门发布有大量的规定、办法、细则等规范性文件，地方法院、检察院也经常发布一些指导司法工作的规范性文件，这些对公民、法人和其他组织同样具有普遍约束力，因此非常有必要将其列入备案审查的范围，以促进法治统一和提升宪法权威。第四，宪法日制度。宪法日制度是落实宪法精神、维护宪法权威、保障宪法实施的重要制度。十八届四中全会和第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定，将12 月4 日设立为宪法日，国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动，让全社会都普遍认识到宪法的重要意义和重大价值，弘扬宪法精神。第五，宪法宣誓制度。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时要公开向宪法宣誓。这五部分结合在一起就构成了完整的宪法实施制度。
四、结语
在我国既有的宪法实施制度框架内，公民还无法有效地通过制度化的宪法渠道捍卫自己的宪法权利，大量的违宪行为还难以通过宪法途径加以遏制与矫正，宪法监督主体还没有以宪法的名义宣布过任何一个公权力行为因违宪而无效。这不仅使得任何关于我国宪法实施制度优越性的论证都显得苍白，更直接影响了社会成员对宪法的信仰和忠诚，影响了宪法价值共识的凝聚与形成。在制度创新举步维艰的情况下，一味地寄希望于通过制度建构并不能打破宪法实施的沉寂局面，我们也不可能单纯依赖自然而然的渐进发展去等待宪法实施的不期而至，而需要在关键的临界点上经由宪法时刻的洗礼来实现积极的突破。宪法实施问题从根本上讲不在宪法自身，而在于宪法之外的因素，它是由一系列的社会政治经济文化条件支撑的制度实践。我国宪法赖以生长的社会土壤还比较贫瘠，社会普遍认知的宪法文化还远未成熟，在涵养宪法生长的社会条件尚不具备的情况下，任何制度上或行动上的单兵突进，都难逃工具主义的历史魔咒，扎扎实实地培育和积累宪法建设的内生性能量仍然是一个非常重要且极为艰难的基础性工作。
发表评论