一、比例原则简述
(一)比例原则的基本要义
行政法上的比例原则是指行政机关在采取行政行为时，应当全面权衡有关的公共利益和个人利益，采取对公民权益造成限制或损害更小的行政行为，并使行政行为造成的损害与所追求的行政目的相适应，也称为禁止过度原则或者最小损害原则。比例原则起源于大陆法，到现在为止已经扩展到了整个行政法领域，甚至在某些国家还上升到了宪政的层面。具体而言，比例原则最早肇始于德国学者贝格在1802年出版的《德国警察法手册》一书，他明确提出：警察之权力惟在必要时可以实行之。德国行政法鼻祖奥托麦耶(QttoMayer)在其《德国行政法教科书》中分章讨论了行政法的基本原则，明确主张比例原则应作为警察权的界限， 提到警察权力不可违反比例原则， 这一原则沿用至今。1958年德国联邦宪法法院裁决的药房案，确立了行政法上比例原则的三阶段理论，即要求行政行为的手段符合适当性、必要性及均衡性原则。药房案正式确立了比例原则的宪法位阶，将其上升到了宪法层面，比例原则在德国已被确立为宪法性原则。
(二)比例原则的三阶段理论内涵
近年来，我国也对比例原则进行了多方面的研究，但在我国的法律制度当中，对此还没有直接的回应。国外对比例原则的划分以三阶段理论为典型：
⒈妥当性原则。妥当性原则又称适当性原则或适合性原则，指警察行政行为的手段必须符合行为目的。若权力的行使不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，那么这种权力的行使就属于违反了比例原则。因为权力的行使是要达到法律所预期的目的， 在警察行政行为当中， 警察权的具体实施是由警察手段反映出来的。在警察实践当中所出现的手段和目的之间的不妥当，通常分为五种情况：第一种情况是手段对目的而言是不足的。例如警察在执法过程中，手持木棍去制止持枪杀人的犯罪行为，就很难达到制止犯罪行为的目的。第二种情况是超出法定目的要求的。例如在讯问嫌疑人的时候，对被讯问人采取连续三天四天不允许睡觉休息的疲劳战术，带有刑讯逼供的性质，这种警察行为的目的是非法定目的。第三种情况是法律上履行不能情况下采取行政手段， 或者是事实上的履行不能。比如：消防部门命令教室内在座的学生配齐应有消防设施，但学生既不是该教室建筑的所有权人，也不负有管理和消防义务，这就是法律上的不可能。事实上的不可能指的是警察要求相对人作出超出对方能力的行为， 比如违章停车，警察命令不会开车的人将违章停下的车开走。第四种情况是违反法律规定的。比如男性警察对女性嫌疑人进行人身搜查。第五种情况是目的达成之后或者发现手段无法达成目的而手段继续使用的。比如在治安管理过程中，对醉酒的人进行约束，醉酒的人已经清醒，但还继续对其进行约束，显然是目的达成后手段还在继续使用。又比如高速公路上严禁超载超速的大货车行使，执法人员仅仅对其罚款200元后继续放行， 这种手段显然是达不成目的的。
⒉必要性原则。我们知道，在行政法制定之初就已经考虑过实施某一项行政行为必然会带来一定的后果，而实施行政权这项公共权力最明显的结果就是在维持公共秩序达到良序状态的同时会给某部分私人人身权益或者财产权益造成损害。比例原则追求的价值就是在可控范围之内达到行政目的时尽量减少对相对人合法权益的损害。对所追求的目的和所采取的手段之间相当比例进行判断，保证所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和、侵害最小的。也就是说，在能达到某一特定目的的多个手段之间选择相对侵害最小的， 这种手段才是必要的手段。比如在审查相对人申请核发营业执照的行政行为中，如果行政机关以合法收取一定费用的方式就足以达成行政目的时，则不一定要驳回相对人的执照申请。妥当性原则就是用法律目的对警察行政行为进行规范，确保所有的警察行政行为不偏离实现法律事先所规定的目的。而必要性原则是根据行政行为的实际后果来规范警察的行政行为。另外，必要性原则的适用在遵从妥当性原则的同时，其达成行政目的的警察行政手段还需要有多种， 如果达成目的的手段只有一种，则只能按照这种手段进行，没有其他选择的余地。
二、警察与警察行政行为
在警察行政行为当中， 追求警察行政的公平和正义是其出发点和落脚点，因此，必须从警察和警察行政行为本身的含义出发，在对比例原则的内涵进行界定的基础之上探讨其规范作用。首先，四次警务革命不断将警察概念的内涵加以充实，但学术界对于警察的含义还没有形成统一的界定，这有两方面的原因：一是警察概念随着时代的发展而不断演进，二是警察行政环境因各国和地区不同而显现出差异，在认识警察上呈现出多样化。警察的定义可分为理论上的警察和事实上的警察， 两者都包含三个基本要素，即警察权力、警察目的、警察手段。
⑴理论上的警察表述三要素为：警察目的即防止公共危害发生，维护社会安宁警察手段，就是以强制的方法限制人身自由; 而警察权力是国家统治权，进一步落实到警察身上就是警察权。
⑵事实上的警察是从警察的职能上对警察所做的定义，因此在警察目的上， 除了强调防止危害发生外，还包括要对社会公众的合法权益提供保护;在警察手段上，除了包含强制手段之外，还强调要为社会公众提供服务;警察权力与理论上的警察权力的定义是相同的。其次，在警察行政行为定义中，同样反映出警察含义当中所包含的三个要素： 警察权力、警察目的、警察手段。这三个要素也是警察行政行为的核心要素，而且三者在警察行政行为当中有着非常清晰的逻辑关系。通常这三个要素可以把警察行政行为的基本框架勾画出来，或者说警察行政行为就是通过这三个要素之间的相互关联而产生作用的。在警察行政行为当中，警察权力是作为一种使他人服从的力量而出现的。有了这样一种支配他人的力量， 就确立了警察机关和警察的职权，那么，警察机关和警察实施这种职权的活动就表现为警察行政行为。而警察目的确定了警察实施职权时的总的方向和总的原则。在警察行政行为中，这三个要素各自所起的作用和表现出来的逻辑关系可以总结为：警察权力是警察行政行为的基础， 警察目的是警察行政行为的核心要素，警察手段通过警察权力和警察目的之间建立了直接的联系。因此，在警察行政行为当中，三个基本要素之间具有非常密切的内在联系。警察行政行为的实施， 需要通过警察手段，而行政行为的目的在于行政行为要达到的公共利益，也就是通常所说的公益。公共利益的概念很模糊，博登海默认为：对公共福利(公共利益)概念进行详尽分析，会有很多困难，因为对此概念的阐释必定会涉及到许多不同的因素和成分。然而我们还是有可能为确定这一基本概念的内容和范围指出一些一般性原则。公共利益与政府的政策和决定不同，政府并不是在任何情况之下都代表公共利益。
因为政府官员可能会误解社会利益，可能会在制定和执行公共政策时犯严重错误，甚至还可能将国家之船引向覆灭和灾难之渊。因此把统治当局的希望、权宜之策和行动视为公共利益的当然表达而不考虑它们可能给社会带来的后果，显然是不现实的。因此，在警察的行政手段和目的之间就必须有一个合适的比例，即根据比例原则，警察的行政行为除了需要符合行政目的， 不得超越法定的范围之外，还需要警察手段和警察目的之间保持一定的比例。若警察手段和警察目的之间不成比例，或者没有保持应有的限度比例，这样的警察行为就属于滥用职权行为，就是一种违法行政行为，就不可能体现警察行政行为的公平和正义。这就是比例原则的基本含义。
三、对警察行政领域比例原则适用的建议
(一) 在立法上将比例原则确定为警察行使自由裁量权的行为准则由研究可知，我国目前行政法领域采取的是两大基本原则理论， 即合法性原则和合理性原则。在规范警察行政行为合理、正当方面，由于我国对于合理性原则的规范没有做到细致全面，因此，学界可以将比例原则单独纳入行政法的基本原则之中， 使其成为行政法的法律渊源之一。通过比例原则把自由裁量权的行使限定在一定的框架之内，真正做到有法可依，为自由裁量权的行使设定标准：将比例原则的三个内涵更加具体地体现在行政法规、警察法及《人民警察使用警械和武器条例》中，严格规定在什么情况下，什么场合采取警察行政措施，达到的程度和程序，必须符合法所追求的目的，必须遵守法的要求，不得超越法定的幅度和范围等，以避免像庆安事件出现后没有具体的法律规定表明警察行为的合理性。如果自由裁量权的行使违背这些标准，就是违背比例原则，就是违背法律，这种行为就属于违反行政法律的行为，就应当受到行政处罚。
(二) 在司法上加大对警察行使自由裁量行政行为的审查力度研究行政法与司法审查相关的法律制度后可以发现， 对行政自由裁量权司法审查的依据，除了合法性原则之外， 主要依据的是合理性原则。而合理性原则的主要考查依据就在于比例原则的适用，我们所看到的法院判决滥用职权行为及行政处罚严重显失公平等行政行为的变更、撤销或无效， 甚至对行政机关追究相应的法律责任，依据的主要是比例原则。在警察自由裁量行政行为的合理性司法审查上，由于对于警察自由裁量权的规定过于宽泛，缺乏统一的标准，在审查时只是作定性审查， 并没有对其进行定量审查，司法界往往采取的是容忍自由裁量存在不当的态度。因此，要规范警察行政行为，使其达到行政规范的目的，就必须在立法规定比例原则的前提下，在司法审查上严格限制自由裁量行政行为不当现象，决不允许过度使用自由裁量权侵犯相对人的合法权益。