一、引言
财政预算也称为公共财政预算,是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。它一般是由政府财政部门编制,并历经相关立法机关国外一般是议会,我国是人民代表大会)的审核批准,综合反映政府一定期间(一般为一年)的收支总账本。财政预算的本质是政府活动的货币化反映。财政预算主要由收入预算和支出预算组成。财政收入主要由税务机关、财政部门及海关等征收部门完成。财政支出主要由财政部门逐级下拨经费完成。
新预算法对预算编制科学性提出更高要求。从2004年第十一届全国人大规划对预算法着手修改开始,到2014年8月31日,《关于修改中华人民共和国预算法的决定》在全国人大常委会获得通过,历经十年、两届人大、四易其稿、征求30余万条意见,在许多有识之士的推动下,有经济宪法之称的预算法经过艰难的博弈,终于完成了首次大修,并于2015年1月1日开始实行。新预算法的实施,是政府落实把权力关进笼子的一种可贵的进步,也对政府的科学决策能力提出了更高要求。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新《预算法》强调,各级政府应当探索建立跨年度预算平衡机制。
二、我国财政预算编制存在的主要问题
(一)政府预算编制时间过短
以财政部关于编制2014年中央部门预算的通知为例,该通知于2013年6月24日发出,要求2013年7月31日前,各中央部门将部门预算报财政部。从两个时间来推断,各部编制预算时间只有区区一个月左右。充足的编制时间,是预算草案的科学、全面、合理、有效的一个重要基础条件。预算编制需要收集各种数据,咨询各个相关部门,统筹分析,详细计算,特别是在目前进行的编制部门预算、细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下,需要对大量的各种基础数据进行计算分析,就更要需要时间的保证。如果国家部委编制预算的时间都是如此仓促,还怎么保证预算测算的准确性与科学性。
(二)财政预算的编制缺乏科学的分析
由于我国氏期处于计划经济体制之中,人治大于法制,政府习惯于大包大揽,习惯于下达命令性指令,而缺乏对国际国内市场与经济形势的科学详细分析,没有建立相应的数据分析数据库和分析模型。科学预算缺少人才储备和经验储备。
(三)政府预算的编制缺乏足够的监督
政府预算主要由财政部负责汇总编制,然后提交国务院,最后提交全国人民代表大会审议,但是人大由于自身历史体制原因,对于预算的审查与评判非常乏力,财政预算缺乏必要的和充分的制约与平衡。 由于财政预算的编制不科学,产生了一些弊端。如预算编制不合理,缺少前瞻性,与实际发生时的收支产生较大差异,只好在预算执行期间不断的调整预算,不利于维护预算的严肃性。还有导致公众意见比较大的年底突击花钱现象,就是预算通过人大审核时间较晚,导致经费拨款集中于下半年,甚至集中在最后一个季度,给人以突击花钱的印象。而且预算缺乏监督和制衡,预算信息不够公开,预算过程不透明,无形之中降低了公众对于预算科学合理性的认同。
三、滚动预算改革的前提准备条件
(一)充分吸收国外先进经验
英国、美国等发达国家运行历史长久,在预算方面积累了丰富的经验,我们可以加强考察,学习其成熟的预算管理体系,同时研究进行必要的改造使其适应我国国情。
(二)成立专业机构
工欲善其事,必先利其器。没有强大的组织保证,我们的预算就没有一个着力点,我们可以仿照其他国家的做法,类似于美国联邦政府在白宫设立的地位比较高的预算管理办公室OBM,我们也可以设立独立的预算管理办公室,地位与其他部门平衡或者略高于其他部门,在政府最高权力领导下,专司财政预算分析,编制。只有预算部门的地位提高了,预算管理的地位才能得到切实的提高。
(三)加强基础条件建设
加强预算部门权力的同时,加强预算人才队伍建设,招纳一批高水平精通统计、财务、税收及金融等专业的人才,为预算部门服务,致力于提供专业的预算综合解决方案。在政府层面加强立法与机制建设,提高其他部门对预算部门信息共享力度,寻求与软件公司合作,开发出适合国情的预算管理管理系统。从现在开始,建立国家预算大数据库,建立经济形势、人口因素、自然资源、地理条件、国内国际大环境、国家财政状况等各种因素对预算的影响函数,通过一段时间的探索,积累历史数据,逐步建立可行的国家预算管理模型。
四、滚动预算的改革途径
(一)了解滚动预算的本质
严格意义上来说,财政滚动并不完全是把预算完全分解到未来的几年之中,一般是近一个年度的非常详细,且执行的比较严格。后几年的是一个大的框架,该框架约束力的大小决定预算体系的不同。当该框架约束力较小时,中期预算就成了政府的笼统规划,往往缺乏效力,而且肯定会受到执政者更替的比较严重的影响。如果该框架的约束力比较大时,它可以称为某种意义上真正的中期预算。它不会受到执政者更替的影响,因为有相关法律的保障。我国目前的财政中期预算改革,其实质就是逐步加大该框架约束力的过程。
(二)加大中期预算框架的约束力
贯彻执行新预算法,加大中期预算框架的约束力,前提就是在前述几项条件成熟的基础上,政府有能力编制出合理科学的预算。要积极推行财政滚动预算的编制,即使中间有所失败,但总结出更多的经验教训也是一个进步。
(三)加强科学预测能力建设
三年滚动预算的编制是个新内容,由于我国财政体制的历史原因,一直以来编制的都是一个年度的财政预算,要想编好三年滚动预算,财政部门对未来形势的准确分析与预测能力成为一个比较大的考验,一方面,我们要改变以往的简单编制预算的思维方式,要把眼光放远一点,改变以前只盯住当年的习惯,学会分析预测未来几年的数据。可以通过吸收专业人才,为政府提供科学的预算工作。另外也可以借鉴国外经验,鼓励社会力量开办咨询公司,实行企业化运作,政府出资来购买其咨询服务。
五、结语
滚动预算是目前改革的一个初步可实现的阶段,滚动预算的推行,可以使财政收支更符合经济形势,有利于避免决策的短期化,财政调节的逆周期化。但是,中期预算的编制我们还属于起始阶段,还有许多问题需要解决。积极探索,努力实践,是探索适合我国国情预算管理体制的必由之路。从长远看,政府预算必然是由政府自我约束向公众约束发展过渡的,具有广泛代表性的人大有能力对政府预算行使严格的审查权,才是政府财政预算管理水平提高的最大推动力。
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