税费改革要从“体系”着眼 税费改革要从“体系”着眼 税费改革要从“体系”着眼 费体系这个概念,指的是应由哪些税和费(定性)、以什么样的比例(定量)来共同参与国民收入的分配。另外,税费改革体系也是指通过一种什么样的渠道或方式,来实现由旧的税费体系向新的税费体系的转换,从而使国民收入的分配达到公平和最优化。现时的研究,更多的注重税费体系的破与立,而忽略了税费改革体系的整体研究。
一、通过多边的税费改革建立对称的税费关系
税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格局。国外的许多研究表明,经过精心设计的收费往往比税收更少对经济产生扭曲,从而也更少效率损失,收费之所以有其存在的必要就在于,作为提供准公共产品的收入来源,收费较之于税收可以较好地解决拥挤性问题和效率低下问题,因此,西方国家将提供准公共产品作为确定收费范围标准的做法值得借鉴,片面地主张“以税代费”是一种形而上学的观点。
由此可以得出基本结论一:税费改革体系是多边的,既有“费改税”,又有费的保留和“税改费”;税费改革体系所建立的税费关系是对称的,税费归位,各行其道。
二、站在全盘角度确立税费改革目标
所谓全盘角度,即要从“国民收入分配”的角度来安排税费改革目标。在当前政府收入体系中,政府履行职能所需的资金显然只能通过规范化的税收渠道去获取。然而,种种因素的制约,给税收制度的正常运行带来了严峻挑战。政府部门多年习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入,在各方面的政府支出猛增、规范化的税收渠道不畅的情况下,一个自然的反应,就是转而采用非规范性的办法,自立收费项目,介入财政性分配,“税的缺位”与“费的越位”在这种情况下应运而生。规范的国民收入分配体制是“税费归位,各行其道”的制度基础。“费的越位”根源于国民收入分配的制度短缺,反过来看,“税费归位”则取决于国民收入分配的制度供给。如果我们不从规范国民收入分配的角度进行制度的供给和创新,在制度严重短缺的情况下,就不可能实现“税费归位,各行其道”。
由此可以得出基本结论二:税费改革体系的目标是规范国民收入分配体制,而不应局限于“治乱减负”等功利性目标;只有从“国民收入分配”的角度来安排税费改革目标,才不至于顾此失彼,才能达到整体效益最大化。
三、在公共财政框架下构筑税费改革体系
“预算内”与“预算外”资金、“体制内”与“制度外”资金相交织,是中国转轨时期的特殊现象。按照市场经济的客观要求,政府收入体系应确立“三而二,二而一”归并的远景目标,即中期实现将制度外财力纳入预算内、外,相应将三块财力变为两块的目标;远期达到依托于市场经济体制而实现政府预算完整性,相应将“预算外资金”予以取消的目标。如此,国民收入分配机制相应规范,税费亦能达到“归位”。
在公共财政框架下,对于那些为提供纯公共产品的收费,应主要改为以税收方式提供;对于确实具有服务于准公共产品性质的收费,应该予以保留;对于为提供准公共产品而征的税,则应改为收费。
在公共财政框架下,税费分配格局需进一步优化,建立税费并存的政府收入机制,在收入规模上体现财权与事权相统一,在课征权限上建立以立法权为核心的适度税费管理权限体系。税制体系要进一步完善,通过新开一批、合并一批、废除一批,对现行税种进行优化组合。费制体系要进一步规范,按收费性质进行优化整合。
在计划经济向市场经济转型时期,公共财政的构建是渐进的,在公共财政框架下构筑的税费改革体系也必然是渐进的。
由此可以得出基本结论三:税费改革体系是置于公共财政框架下的,按照公共产品的程度来确定税费,并进行税费的优化组合,以渐进的方式达到国民收入分配机制的规范。
四、在互补和统一的原则下构筑税费改革体系
作为一个“体系”的税费改革,其内部各系统在内涵和外延上具有互补性和统一性。其一,税收改革与费收改革是互补、统一的。孤立的“费改税”、“税改费”未免会顾此失彼。上个世纪90年代以来,西方某些发达国家相继出现了“税改费”的倾向,国际税费改革中的“税改费”倾向与我国当前强调的“费改税”方向之间并不存在矛盾,两者的立足点仍然是“税费归位”这一本质。其二,“费改税”中的各项政策是互补、统一的。如农村税费改革和燃油税改革同属“费改税”范畴,如果置于互补和统一的原则下,就不会出现前者对农民“减负”、后者对农民“增负”的矛盾。其三,“税改费”(包括费的保留)中的各项改革是互补、统一的。现阶段改革中存在的费的保留、未来一定时期可能会出现的“税改费”,不仅应是规范的,各项改革之间还应是互补和统一的。
作为一个“体系”的税费改革,其在时间进程上具有延续性和递进性。改革开放以来,收费得到广泛的运用,成为政府建设资金的主要财力,收费将在较长历史时期存在是一个客观事实。在收费形式等国民收入形式第一次分配和第二次分配过程中,已经形成了各种利益格局。在转轨时期计划经济与市场经济体制碰撞的宏观背景下,我们不能不承认计划经济体制下所形成的利益格局,并需要通过税费改革的整体推进,把计划经济体制下所形成的利益格局合理地转换到市场
经济体制上来。
由此可以得出基本结论四:税费改革体系以普遍联系和历史唯物主义为构筑原则,在“体系”的内涵和外延上坚持互补和统一,在时间进程上坚持延续和递进。
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