胡顺义
人名，男，吉林人毕业于西北大学06届公共管理学院行政管理系，现任广东省中山市职业技术学院电子信息工程系辅导员。
基本资料
胡顺义，男，中山市职业技术学院电子信息工程系辅导员。
毕业论文
论政治与行政
——政治与行政两分法的再思考
内容摘要：政治——行政两分法的公共行政传统，在学界被公认为是开创了行政学研究的先河。这一理论传统曾对当时政府面临的困难发挥了有效的作用。直到今天，他依旧闪烁着其理性的光芒。重新认识政治——行政两分法对今天行政学的理论研究与实践仍有一定的借鉴意义，不仅在理论方法上，也是在思想上。本文在考察政治——行政两分法理论的产生背景、理论内容的基础上，进一步探讨了两分法理论的价值，并试图从公共行政学的理论源头上探索其对当前我国公共行政（学）发展的借鉴意义。
关键词：政治 行政 两分法
自公共行政研究开始从理论上创立其传统以来，按照张国庆教授的提法，公共行政的发展经历了“早期公共行政研究时期，传统公共行政研究时期，修正公共行政研究时期，整合公共行政研究时期” 四大历史阶段。公共行政理论研究的每一个阶段的演进都伴随着新的理论和谐社会研究方法的创新，同时，基本上也是以对前一阶段理论的批判为基础的，这是学科发展的必然要求。然而，正如亚当?密的《国富论》对经济学发展的影响一样，威尔逊的《行政学研究》和古德诺的《政治与行政——对政府的研究》总是不可避免地成为新的公共行政学研究的追溯，而且，关于政治与行政的关系也始终是公共行政学理论研究的基础和实践运用难以把握的课题。这一关系内容经历了初步的主张完全分离到主张有联系的分离，再到当前新公共行政研究的公共行政的价值因素和民主行政与重塑政府运动所主张的“公共行政必须与政治的宪政目标和过程相联系，必须在宪政框架内”等原则，实质上又回到了政治与行政关系的重新界定的问题上。也就是说，在公共行政发展面临多重价值取向的今天，对它在理论研究上还是倾向于政治对其方向的控制，还是要求公共行政范式的创新要在政治秩序内完成，这就很有必要反观政治——行政两分法理论，从公共行政的理论源头上对政治与行政作新的讨论，以适应理论发展和实践需要的要求。
一、政治——行政两分法的历史背景
正如威尔逊在《行政学研究》的开篇所提到的：“任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”
翻开美国的历史，我们就知道，在十九世纪八十年代至九十年代，美国正处于农业社会向工业社会的转型时期，特殊的时代要求，使大量的农业人口涌入城市，来满足工业发展的劳动力需求。然而，当时的政治制度并没有准备好显影的城市设施以满足不断增长的城市人口的需求。同时，这一时期也是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着工业化的迅猛发展，加之过快的城市化进程，导致了一系列“前所未有的复杂的社会问题”。日益膨胀的城市与政府管理缺位之间的矛盾扩大，矛盾冲突成为一种普遍的社会现象。这使得“政府活动方面的困难不断地聚集起来”，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”。
另一方面，“在十九世纪大部分时期内，美国存在着行政上的u2018政党分赃制u2019。” 针对这一弊病，1883年美国通过了《彭德尔顿法案》，即美国文官制度的建立，也期待着相应行政学知识的支持，并且“政府机构的组织和方法同其认识问题一样需要进行改进”。 而美国长期存在的“市政府的污浊的气氛，州行政当局的幕后交易，以及华盛顿政府机构中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化”。 这一切使威尔逊得出结论：“执行一部宪法变得比制定一部宪法更加困难得多”，应该对行政与政治做出区分。
在威尔逊提出有必要创立行政学之前，普鲁士和英国早已完成了文官制度改革，德国和法国早已有了出色的行政管理的实践，在理论延续意义上说，这也为威尔逊的《行政学研究》提供了一方面的理论基础。除此之外，张国庆教授认为就理论渊源而言，政治——行政两分法地提出还应有三种理论基础，即西方近代政治学说，尤其是国家学说，为行政管理学提供了传统的理论和思辨的研究方法；君主制时代的德、奥两国的“官房学”的行政制度、行政经验为行政学提供了有益启示；西方资产阶级革命时代兴起的行政法学促进了行政管理学的产生。（张国庆）
在这种现实要求与理论准备下，伍德罗·威尔逊于1887年发表了《行政学研究》开始对行政与政治做出区分，在威尔逊的基础上，古德诺于1900年发表了《政治与行政——对政府的研究》，全面、系统地论述了两分法理论。
二、威尔逊与古德诺的“两分法”理论
威尔逊在考察了过去行政学研究的历史和当前研究的特殊困难的前提下，认为，应该对行政与政治作必要的区分，“行政是行动中的政府，它是政府的执行，政府的操作，是政府最显露的部分”。行政不同于政治，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”。 行政管理应置身于政治所特有的范围之外。在国家权力的控制上，威尔逊并不认为孟德斯鸠所倡导的三权分立是最好的结构设计，他认为，国家权力主要掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，这就是政治——行政两分法。在威尔逊看来，公共行政的发展可以实现民主治道的政治目标，官僚的效率和民主的责任可以并行不悖。
关于政治与行政的关系和范畴，威尔逊首先认为“行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构”。他同意德国政治学家布隆赤里的提法，认为，政治是“在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动”，而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动”。他还明确指出“有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围，公共行政是公法明细而系统地执行活动”。也就是说，行政不参与政策的制定，政治不干预政策的执行。其目的直接针对“政党分肥”所造成的政治动荡和腐败，希望以此来提高政治清明和行政效率。但威尔逊并不因此就认为行政是一种纯粹的工具，非政治任命的公务员的责任，一是追求卓越的行政，二是向民主政治(民意)负责。
古德诺继承了威尔逊的两分法思想，并全面、系统地论述了政治与行政的关系和其各自的功能。在威尔逊的两分法的基础上，古德诺定义了政治与行政的不同作用，从功能上阐明了政治与行政是可以分开的，同时又强调政治与行政的两分必须是在协调一致的基础上的。可以认为，古德诺对行政与政治的区分是一种功能式的分开，而在内容的实质思想上要求统一。也就是说，制定政策与执行政策是分开的，而“政策”是联系两者之间的思想。
在古德诺看来，三权分立是不符合民主国家的实质的，司法只不过是行政的一部分，因此，政治与行政是政府的两种基本功能。“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。政治与行政是政府活动的两个不同环节，存在于一个统一的过程当中。而“政党体制是政治功能与行政功能之间保持协调的保证。” 他进一步指出，行政不是研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法和技术的标准。为了提高行政效率，应把政府文职官员区分为政务官与事务官，并要求事务官在政治上保持中立。
三、对政治——行政两分法理论的批判
政治——行政两分法理论是针对美国现实的社会问题而产生的应对之策，他们希望借此来保证政治清明与行政效率。“这种理论曾经推动了公共部门保持政治中立，并且作为一种制度框架有效的防止了u2018政党分肥制u2019等弊端”。 而事实上，两分法的发展过程一直伴随着其他理论对它的批评。主要的批判观点可总结为以下几点：
1、认为两分法观点忽视了政治与行政的内在的、必然的联系，同时他过分的偏重了行政技术的考虑，因此忽视了行政在国家活动过程中的积极作用。我们认为这种批评在理论上不是很恰当。前文已述，不论是威尔逊还是古德诺在论述其理论的过程中，明确提出了行政与政治分开的主张，但他们都强调了政治与行政在结构上的联系性，他们并没有肯定两者之间的绝对分离，“行政官员为了完成其任务而选择手段时，应该而且也的确有他自己的意志，它不是也不应该是一种纯粹的工具”（威尔逊），“实际的政治需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”“使政治职能与行政职能分离是不可能实现的，政治必须对行政有一定的控制。”（古德诺）。导致这种批判的原因更可能是对政治——行政两分法理论的实践操作。虽然两分法理论被古德诺阐述的很清晰，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，从而要求行政的政治中立，但又要求政治与行政的协调与统一，这必然导致了理论在实践上的高难度性。相对来说，形式上的分开和对行政的技术创造更容易把握，而内容上的联系与协调却难以控制，从而行政逐渐趋向于工具化。
2、认为政策的制定不仅仅是政治的功能，行政在制定政策的过程中也是不可缺少的。这种观点主要来自公共政策科学，他们认为不论在政策制定过程中还是在政策执行过程中，行政都有着很大的主动性。一些公共政策学家指出：“行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽然从属于一定社会的政治，但它并不是消极地、完全被动服从的。行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，它要求在执行政治任务过程中，不断做出因地制宜的政治性政策，这些也是国家意志的体现。”
3、认为两分法理论过分强调价值中立与推崇效率原则，忽视了行政活动中公平公正的最高价值取向。这种观点主要来自新公共行政学派。正如新公共行政学派的代表人物弗雷德里克森所说：“行政管理这不是中性的，应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则，需要完成的事情或者基本原理。” 他们认为，政治——行政两分法指导下的传统公共行政远离了社会微机处理的需要，只把焦点放在行政机关的预算、人事、组织等中性问题上，而事实上，纯粹的价值中立是不存在的，在现实的政治与行政运行过程中，行政体系游离于政策制定之外，也是根本不可能的。并且过分强调行政效率只是增强了行政技术上的要求，却偏离了社会公正，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的根本目的。因此他们在批评了两分法理论的基础上，主张放弃价值中立，而是行政专注于更为人道、更为有效、更为公正的价值观和伦理观。
四、两分法理论对我国公共行政理论发展与实践的意义
我们研究一种理论是为了利用它来解决现实问题。一种理论的产生并在长期内得到运用，自有其历史意义和借鉴价值。
当前我国公共行政的研究，基本上还停留在对西方国家公共行政理论的介绍层面上，努力从这些理论中发掘出对我国公共行政发展有价值的东西才是我们研究西方公共行政理论的意义。我们在批判一种理论时，也应该看到其合理性的一面；在研究一种理论时，更应深入地发挥其对我国公共新政理论与实践的积极作用，发掘其有价值的因素，并结合我国特殊的政治环境使研究成果真正发挥作用。
就政治——行政两分法理论而言，首先，我们应该注意到，它是针对美国当时的政治环境所提出的应对之策，主要解决多党制前提下的“多党分肥制”的弊病。他不是一个普适性原则。从这个意义上来说，两分法理论在我国的政治环境没有也不可能有实践价值。而对于政治与行政的关系，必然是一个政治社会不可避免的问题，中国也一样。我国行政学界普遍认为政治与行政的关系实质上是政党政治与政府行政之间的关系，毛寿龙教授在他的《西方政府的治道变革》一书中认为，“在西方国家，政治与行政的关系具有双重涵义。从机构上来看，它可以指政治机构与行政机构即立法机关和行政机关的关系，也可以指行政机关内部政治任命官员和公务员之间的关系，即作为行政机关的政府内部政策制定机构和执行机构之间的关系。从内容上来看，它实际上指的是政策制定与政策执行之间关系。根据西方行政学里的常规定义，凡是涉及政策制定的，都可以称之为u2018政治u2019，凡是涉及政策执行的，都可以称之为u2018行政u2019”。
关于两分法的意义，我们认为，在实践上，在中国的政治国情下的行政不能脱离政党政治。但政治——行政两分法仍有一些可以借鉴的地方。
首先，要承认对政治与行政两分的讨论推动了行政学的学科发展，为我们发展行政理论研究提供了研究方法和框架。两分法理论认为行政研究应该建立在管理的基础上而不是法律的基础上，认为“行政”的科学研究有其自身的规律。他也提出了行政的“科学化”，从而提高了行政效率。这些内容对我国行政学科的建立和发展以及行政实践有很大的理论价值。
其次，任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。 政治——行政两分法理论提出了应该对两者的功能进行区分，同时保持政治对行政的控制，这也是值得我们认真讨论的。政治与行政之间的确存在着相对的区别，“用政治的手段去解决行政问题，不但达不到解决问题的目的，反而会使问题更加复杂化；而用行政的方法去解决政治问题，同样达不到解决问题的目的，还可能造成新的政治问题。” 所以，对政治与行政作一定去粉饰有必要的，这有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题。
再次，两分法理论虽然主张政治与行政的分离，如前所述，它同时强调了政治与行政的协调性，正如古德诺所说的，“实际的政治需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致，这种协调是政府成功开展工作所必需的。”当代中国行政改革过程中突出强调了行政权力与行政职能、行政权力与依法行政的问题，实际上也就是进一步整合政治与行政的关系，调整政治对行政的控制与监督，使其明晰化，同时在“法”的大政治前提下，重新确定政府职能，创新制度设计来调整政治与行政两者系统内部的一致性。
最后，政治——行政两分法理论给我们提供了另外一条认识行政的途径。在我国，“行政”一般被定义为政府对国家、社会以及自身公共事务进行管理的过程， 从广义上，这实际上也包含了“行政管理”的含义。威尔逊把行政看作是“公法的明细而系统的执行活动”，古德诺把行政界定为国家意志的执行。这就要求行政必须在法律的前提下才能行动。两分法中，在讨论行政的过程中，除了遵从其“依法性”，还强调了行政人员的素质问题，“一直在技术上受过训练的文官队伍将成为不可缺少的因素”（威尔逊）。不可否认，在强调公务员的功能性的同时，起草足额能力也不可忽视。
行政学还在不断的创新，然而历史总是有意义的，他的潜在价值还需要我们进行更深入的发掘和认真的研究。
参考文献：
[1] 弗兰克?J?古德诺：《政治与行政——对政府的研究》，王元译 华夏出版社 [2] 伍德罗?威尔逊：《行政学研究》，载于彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》 中共中央党校出版社 1997年版 [3] 彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》 中共中央党校出版社 1997年版 [4] 张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社.2000年8月第二版 [5] 薛冰 柴生秦 梁仲明：《公共行政学概论》，陕西人民出版社 2003年9月 [6] 欧文?E?休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社 2001年9月第二版 [7] 胡象明：《政治与行政两分法：思想渊源及其评价》，中国行政管理 1999年 第11期 [8] 张康之：《对政治与行政两分原则的审查》，国家行政学院学报 2001 年4月 [9] 张梦中：《美国公共行政百年回顾》